Texte126.4 Administration et fonctionnement
Conçu comme un lieu de débat et comme un élément de cohésion géographique, culturelle, économique et sociale, le conseil de développement doit s’appuyer sur les initiatives et la participation des acteurs locaux. Le pays et l’agglomération sont fondés sur un principe de partenariat. Celui-ci s’instaure entre les collectivités d’abord, pour initier la démarche, puis entre celles-ci et les acteurs des secteurs économiques, sociaux et associatifs, à travers la mise en place d’un conseil de développement, pour élaborer la charte de pays et le projet d’agglomération.
La notion de conseil de développement n’est pas une idée inédite. Elle est l’aboutissement d’une longue histoire et repose sur des pratiques anciennes, plus ou moins formelles, mises en place dans des processus de développement local pour aider à la participation de différents acteurs, soit sur des thématiques spécifiques, soit sur l’élaboration d’une politique stratégique globale à l’échelle d’un territoire donné. Ces instances sont des lieux de discussion, des espaces de confrontation d’idées et de projets, faisant intervenir des représentants de différents secteurs économiques, sociaux, culturels, associatifs, etc.
La loi Voynet de 1999 (LOADDT), en conditionnant la reconnaissance du périmètre de pays, puis sa contractualisation avec l’État et la Région, par la mise en place d’un conseil de développement, formalise et institutionnalise ces pratiques antérieures qu’il convient d’intégrer pleinement dans le processus et de faire évoluer le cas échéant.
La mise en place du conseil de développement est une obligation législative. Son organisation relève de la libre organisation des territoires. L’Etat n’intervient donc pas dans la composition du conseil de développement. En revanche, l’Etat s’assure du bon fonctionnement des conseils de développement, et formule toute recommandation nécessaire en cas de dysfonctionnement. L’Etat ne siège pas dans les conseils de développement. Toutefois, ses représentants peuvent être invités à des séances de travail, sans voix délibérative Si les textes législatif et réglementaire laissent aujourd’hui aux acteurs locaux le soin d’organiser librement le conseil de développement, dont la possibilité de partir ainsi de l’existant, ils définissent le contour minimal de son action.
Les collectivités qui ont engagé la démarche de pays ou d’agglomération doivent créer par délibérations concordantes le conseil de développement afin de l’associer à l’élaboration de la charte et le consulter sur toute question relative à l’aménagement et au développement de ce territoire. Ceci conditionne la reconnaissance du périmètre par le préfet. Les collectivités doivent ainsi dresser la liste des personnes pressenties pour composer le conseil de développement en prenant en compte la diversité socio-économique, culturelle et associative.
L’identification et le repérage des acteurs est un exercice relativement aisé. Reste alors à définir les critères de représentation géographique, politique et thématique permettant d’atteindre un équilibre qui s’inscrive dans la durée entre la représentation institutionnelle et la démocratie participative. C’est là le véritable enjeu de la modernisation de la vie publique locale. Le critère prioritaire est l’implantation et l’implication locale des acteurs participant aux travaux de la charte et de son programme d’action car il s’agit de représenter les forces actives du territoire. De cette notion d’acteurs découle la notion de temps. Il est indispensable de tenir compte du temps de maturation et de mise en marche, temps qui va bien au-delà de celui des mandats politiques.
La souplesse des textes permet une grande marge de manœuvre. Les formules restent à inventer, et, si le décret évoque une liste de personnes, il ne fige en rien la composition du conseil de développement dont la vie peut nécessiter des évolutions ultérieures. La question qui doit présider la constitution d’une telle instance est de savoir comment associer l’ensemble du territoire, et pas seulement la ville-centre ou bien les territoires les plus actifs ; et comment associer, beaucoup plus largement que le conseil de développement plus institutionnalisé en tant que tel, l’ensemble des acteurs.
C’est pourquoi, il est tout à fait imaginable que le conseil de développement puisse organiser, dans son fonctionnement, des groupes de travail thématiques lui permettant de s’ouvrir à de nouveaux acteurs. Il peut également réfléchir aux grandes orientations élaborées en séance plénière puis affinées par des groupes plus resserrés définissant les axes stratégiques. Mais il peut également constituer des groupes représentatifs de sous-échelons territoriaux par la constitution de conseils de développement locaux en relation avec le conseil de développement du pays plus vaste afin d’assurer une mobilisation des bassins périphériques ou plus difficiles.
Sur la question de la participation ou non des élus au sein des conseils de développement, deux opinions se dégagent. La première est défavorable à l’idée par crainte de voir s’instrumentaliser le conseil de développement. La seconde défend au contraire le principe de leur présence pour favoriser une véritable confrontation en son sein. Mais là aussi, il appartient aux acteurs eux-mêmes de définir ensemble les modalités et les finalités de leur conseil de développement. Cela dit, cette question est très étroitement liée à celle des missions dédiées à l’une ou l’autre instance, liée aussi à la configuration du territoire.
Les zones urbaines qui souhaitent contractualiser mettent en place une structure à l’échelle de l’agglomération et s’organisent en communauté à taxe professionnelle unique. On peut imaginer aisément que, dans la pratique, le conseil de développement aura un rôle plutôt consultatif, se traduisant par la production d’avis sur les questions qui posent des enjeux importants pour l’avenir du territoire. Se posera alors la question de la prise en compte ou non de ces avis et du risque de démobilisation. Dans le cas d’un pays dont le territoire peut être entièrement couvert d’EPCI à fiscalité propre, le conseil de développement sera l’unique structure intervenant à l’échelle du territoire pays. Il est alors tout à fait compréhensible que, dans ce cas, les élus se sentent très concernés et suivent le processus de près, même s’ils restent minoritaires dans la structure.
Ainsi, le conseil de développement peut avoir une fonction consultative dans les grands ensembles ou une fonction de co-implication voire de co-décision dans des petits territoires, des territoires intermédiaires ou même parfois de taille importante.
Qu’il dispose d’une fonction d’interpellation ou d’une fonction de préparation à la décision publique, le conseil de développement doit être a minima en mesure d’organiser la concertation des acteurs sur le territoire, de participer à la réalisation du diagnostic, d’être capable de stimuler le territoire, de mobiliser et proposer des projets, et de participer à l’évaluation. Si le conseil de développement n’est pas une structure de mise en œuvre, ni un organe officiel de décision, il peut, par la recherche de consensus entre les acteurs économiques et associatifs, les élus, les administrations, être proche d’un système de co-gestion, et peut à tout le moins, amener le territoire à fonctionner sur des bases différentes.
Les moyens humains et financiers pourront être déterminés par un système de conventionnement. Les expériences capitalisées tendent à démontrer qu’une certaine autonomie financière est indispensable à son bon fonctionnement sur le long terme. Cet exercice devrait donc être assuré le plus en amont possible de la procédure afin d’en assurer l’efficacité.
GUIDE PRATIQUE DE L’INTERCOMMUNALITE Dernière version actualisée les 23 novembre et 22 décembre 2006
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